民族地区生态保护立法研究
--民族生态学研究动态2018年第二期
作者:孔敬 日期:2018-04-20 浏览次数:351

少数民族地区地域辽阔,拥有丰富的气候资源和物产,具有维护生态系统多样性、生物种类多样性和生物遗传物质多样性的重要生态功能。由于少数民族地区生态环境所固有的脆弱性等问题,决定了民族地区生态保护立法的必要性和紧迫性。通过立法的形式保护当地特有的环境资源和生态功能价值已经成为民族地区生态保护的重要措施。近期民族地区的生态保护立法研究除了对民族地区生态保护立法的普遍性理论讨论,还针对特定民族地区进行相关生态保护立法的理论探讨和研究。

贵州省农业科学院孙秋在《民族地区生态保护立法的理念与路径选择》(《贵州社会科学》,2018年第1期)一文中,阐述了我国民族地区生态保护立法在立法理念、立法特色和法规内容等方面尚存在完善空间,论文结合国家生态环境保护立法原则和生态环境保护现实的诸多变化, 分析了民族地区现行生态保护立法理念、立法特色和法规内容的不足, 提出了改善民族地区生态保护立法的具体路径。作者认为我国民族地区生态保护立法尚存在以下方面的问题:民族地区生态保护立法的理念滞后、民族地区生态保护立法的特色不足和民族地区生态保护法规的实施障碍。具体实施障碍有:民族地区相对落后的经济状况,难以满足生态改善和生态补偿的资金需求;民族区域自治法规立法层次较低跨区域生态补偿的立法模式难以单独在民族地区展开;民族区域自治州和自治县的行政协调能力有限, 难以促成利益相关区域之间的生态补偿。民族地区生态保护立法的理念应跟随时代主题和我国发展策略更新,秉持民族地区生态保护立法的“保护优先”理念以及民族地区生态、经济和社会发展的“效应叠加”理念。作者提出民族地区生态保护立法的路径选择具体包括:(一)落实国家生态保护法律制度支持。我国多部法律法规内容都以民族地区政治、经济和文化的特点以及经济发展相对落后的现实为认知前提, 明确规定针对民族地区的资源开发和生态保护的优惠、补偿和照顾性条款。如,《民族区域自治法》第66条第2款规定:“民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的, 国家给予一定的利益补偿”。然而, 相关规定抽象、原则, 民族地区的立法自身难以解决如何优先、如何照顾、如何补偿等具体问题。由于法律规定的抽象性, 以及对国家和上级政府经济和政策等的高度依赖性, 实践中大量的照顾性和优惠性条款难以落实。以生态补偿机制为例, 无论是纵向或横向的国家财政转移支付, 还是基于市场的沟通合作机制, 都难以通过民族地区生态保护立法进行规范。从本质上看, 民族地区生态保护立法是规范和限制民族区域自治机关自身的行为, 它须以取得国家和上级政府各种形式的制度支持为前提。因此, 民族地区生态保护立法的首要任务, 就是结合自身特点, 落实国家层面的制度支持。(二) 融合民族地区的生态环境保护文化。因为民族地区特殊的宗教信仰、环保理念、风俗习惯, 所以处理民族地区生态环境立法和上位法的关系时, 要注重突出民族地区的地方特色, 增强民族地区环境立法的适应性与生命力, 将生态环境保护的法治意识真正地内化到民族地区民众的感情与行动中。在立法中要重视民族地区生态保护传统文化的作用、充分发挥各少数民族保护生态环境的风俗习惯、重视民族地区生态环境习惯法、生态保护文化与生态环境保护立法的互动。(三) 实现民族地区经济社会、生态和科技发展的效应叠加。完善生态保护领域多样化和多层次的配套立法, 并通过建构民族地区生态保护与经济发展、科技创新、精准扶贫等制度之间的协同效应, 使民族地区生态环境资源成为促进民族地区经济发展的动力。将民族地区生态保护法治融入民族地区事务法治化进程;将民族地区的群众纳入生态项目发展之中, 实现生态保护与精准扶贫、经济发展与环境保护的协调并进。

青海民族大学法学院王晓维在《青藏高原地区生态保护立法的相关探讨》(《环境与发展》2018年第1期)一文中,通过青藏高原地区生态问题的分析,探讨青藏高原地区生态保护的立法选择,从而为提高青藏高原地区生态建设做出重要的制度和立法保障。青藏高原地区生态问题及表现主要有人口增长过快、环境污染与破坏依然严重和经济社会发展难度增大。青藏高原地区生态保护法律实践和问题有缺乏统一、权威综合性的生态环境保护法律,尚未建立起统一协调区域生态环境保护和建设的法律,破坏环境资源的违法犯罪相当严重和生态环境保护与建设工作的重要性认识不足。作者提出青藏高原地区生态环境立法选择要以生态环境保护法律为基础, 专门制定出针对青藏高原生态保护方面法律和法规。根据青藏高原地区生态系统的特征和实际情况, 设立区域性立法, 以其他立法为辅助, 制定出专门针对青藏高原生态保护法律条例。具体来说:一是根据青藏高原的实际情况制定出相应的单行法律, 将本地区社会和自然因素相互协调。二是科学设定青藏高原生态保护立法的结构框架。重点实现青藏高原地区生态环境保护宏观调控, 规定区域内政府的各项职责和义务, 并对各种破坏生态环境违法行为进行严厉的惩罚, 必要时附上法律责任。三是进一步加强政府依法管理的行为。政府可以适当干预的当地经济活动, 预先控制当地生态环境污染和生态破坏活动, 整体上对生态保护工作进行协调, 有效地遏制生态环境恶化进程。

四川民族学院法学院武雪萍在《甘孜州生态立法原则刍议》(《法制与经济》,2017年第10期)一文中,阐述了甘孜州重要的生态地位和脆弱的生态环境现状急需当地生态立法的出台及对基本法律原则的明确。甘孜州生态立法基本原则的确立应与国家生态立法的基本原则相一致, 同时也要结合甘孜州特殊的生态环境和文化特性, 继而形成符合地方需求的法律原则。文章从可持续发展原则、不得恶化原则、公众参与原则、衡平与合作原则及立法统一性和特殊性相结合的原则对甘孜州生态立法进行分析,尝试从理论上为推进甘孜州生态保护提供法律上的支持。(一)在可持续发展原则方面,甘孜藏族群众在长期的生产生活实践中形成了当地藏族特有的生态文化, 人与自然和谐相处是其重要的组成部分, 当地的生态文化中蕴含了丰富的可持续发展理念。甘孜藏区传统的生产方式主要包括放牧和务农, 而这两种生产方式都体现出了以生态为中心的可持续发展理念。(二)在不得恶化原则方面,不得恶化原则指在经济社会发展过程中, 任何一个地方的环境质量不得劣于保护该环境的立法生效前的质量水平。此原则较之我国环境立法中长期适用的“达标合法原则”是一大进步, 按照达标合法原则的理念, 一个排污单位只要在污染物排污标准范围内进行排污, 就属于合法行为。这种情况下, 无论排污总量是多少, 也不管所在地区环境承受容量是多大, 都不会受到相应处罚。以甘孜州为例, 甘孜州多数地区空气质量良好, 空气质量达到一级的天数较多。而按照我国目前关于空气质量的相关规定, 空气质量只要达到二级标准就算达标。如果按照传统的达标合法原则, 甘孜州空气质量距离二级还有很大的排污空间。(三)在公众参与原则方面,公众参与原则是指在环境资源保护中任何单位和个人都享有保护环境资源的权利, 同时也负有保护环境资源的义务, 都有平等参与环境资源保护事业、参与环境决策的权利。在甘孜州生态立法中确立公众参与原则是对以往经验的发掘。在甘孜州生态立法中确立公众参与原则, 是对该地区生态保护资源的充分利用, 更是对当地生态习惯法文化的反思和总结, 为习惯法和国家制定法的契合奠定良好的基础。同时, 要使这一原则充分发挥其应有作用, 必须要有相应配套制度的支撑, 如生态补偿制度、相应的奖励制度及环境公益诉讼制度等。此外,藏传佛教寺庙对生态的保护也是公众参与甘孜藏族生态保护的力证。(四)在衡平原则与合作原则方面,平衡原则考量标准包括:所涉及的所有利益均在考量范围之内;对各种利益所处的状态进行考量;不得忽略公益、私益或个人利益。甘孜州生态立法中主要涉及环境公共利益人和个人利益之间的关系。(五)立法统一性和特殊性相结合的原则方面,立法的统一性要求甘孜州生态立法能够客观而明确地认识其在国家和四川省生态法制体系中地位, 立法的特殊性要求甘孜州生态立法要结合当地实际, 符合甘孜州需求。

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