加拿大维护国家主权安全的策略分析
作者:周学文 日期:2018-05-23 浏览次数:226

加拿大维护国家主权安全的策略分析

周少青 

 

主权是国家赖以生存和运行的最重要和本质的权利和保障。对加拿大国家主权完整性和唯一性构成较大威胁的是土著民族所谓的“先在的主权”和法裔少数民族的“独立主权”说。本文介绍加拿大在维护国家主权安全方面的做法和经验,值得我们借鉴。

一、土著民族的主权诉求

土著民族的主权 (Sovereignty) 问题既是一个历史遗留的政治问题, 也是现实中的一个权利 (力) 诉求问题。从历史的角度来看, 自18世纪初以来, 英国殖民者包括后来的加拿大政府与土著民族共签订过近500个条约。其中从1700年到1850年签订的条约被认为是民族 (国家) (nation) 与民族 (国家) (nation) 之间的“和平与友谊”条约, 这些以及后来的许多条约都被土著民族视为基于主权身份的政府与政府的条约。从现实的权利诉求的角度来看, 至少从20世纪60年代以来, 土著民族就已经开始争取被他们视为主权标志的自治权或自主权。

土著主权诉求的提出,说明土著民族在加拿大国家长期未能将其自治权的诉求纳入宪法的情况下, 不惜以主权来强化和保护自身的权利诉求。因为主流社会未能在宪法中接纳土著民族的自治诉求, 最终导致许多土著人反过来也不接受加拿大国家主权的合法性。

土著民族的主权诉求与其说是要在加拿大建立无数个“国中之国”, 不如说是为了实现他们对有关自身事务的控制权。他们的目标不是为了另立一个宪法, 而是在现行的宪法中清楚地写上保护他们自治权的条款。在这个意义上, 土著民族的所谓主权要求恰是以承认加拿大联邦和宪法为前提的。

土著主权实质上仅是加拿大主权范畴下的亚概念, 而且由于他们的高度分散状态, 不可能形成什么统一的“土著民族国家”, 因而在实践层面土著主权诉求造成的影响很小, 但是, 在理论或法理上土著主权仍然威胁着加拿大联邦统一与完整性。因此, 以联邦主义或宪政主义原则化解土著民族的主权诉求, 将其完全纳入统一的加拿大联邦和多民族国家仍是一件有政治和法律意义的大事。

二、应对土著民族主权诉求的主要措施

(一) 将土著民族的主权诉求置于联邦宪法的框架内

加拿大联邦政府逐渐接受了土著民族加权公民的事实, 并在1982年收回宪法的谈判中将土著民族的相关权利写入了宪法。

土著权利的入宪一方面结束了数个世纪以来土著民族“另类身份”的窘况, 另一方面也表明, 联邦政府通过对土著民族的权利保障而将他们成功地纳入加拿大宪法, 使宪法在保障土著民族权利的同时, 也对他们可能进一步的权利诉求起到一定的约束作用。为了将土著民族的自治权诉求纳入宪政主义和联邦主义的法律框架, 加拿大政府在宪法并无明文规定土著自治权的情况下, 用政策性的声明把土著民族的自治权解释成一种宪法承认或许可的固有权利, 从而在法理上结束了土著自治权究竟是一种高于或先于宪法的固有权利, 还是其本身就是加拿大宪法规定或赋予的一个宪法权利之争。

从土著民族这一端来看, 土著主权或自治权的宪法化也有着现实的权利认知基础。虽然土著民族将其所享有的主权或自治权说成是“与生俱来的”, 甚至是“不证自明的”, 但现实中他们依旧致力于使自己的这种权利得到非土著的或主流社会的宪法、判例法和法院决定的承认。在他们的意识或潜意识中, 联邦政府的承认尤其是国家宪法的承认, 仍旧是他们努力的重要方向。

(二) 通过一系列司法判决限制土著民族 (主权) 权利要求的广度和深度

加拿大的司法系统通过一系列判例对土著民族的主权和其他权利诉求进行限制。在对土著主权进行限制的同时, 加拿大的司法系统还对宪法中业已承认的土著权利和条约权利进行限制性解释。加拿大的司法机构尤其是联邦最高法院还通过个案的裁决进一步限制土著民族的土地权利。

(三) 明确规定加拿大主权不属于开放协商的范围

为防范土著民族的自治权可能溢出联邦主权的范围,联邦政府划出了不能进行协商的立法领域, 这些领域包括两类, 一类是与加拿大的主权、国防和外交相关的权力, 另一类是涉及其他国家利益方面的权力, 如国家经济的管理与调控、国家法治秩序的维护、广播和电讯事业、航空航天、海事运输、全国交通体系、邮政服务、普查统计等联邦事业。

三、应对魁北克分离主义的措施

(一) 邀请法学家释法

1995年魁北克公投以微弱的劣势失败后, 加拿大联邦政府邀请并资助一批著名的国内外法学家对魁北克分离主义的合法性或正当性以及民族自决权做出解释和评议。结论是,无论是从相关国家的国内立法, 还是从国际法的角度, 抑或是从加拿大的国内族际政治状况出发, 魁北克都不具有从加拿大联邦分离的合法性或正当性理由。这些解释性意见为加拿大联邦政府及联邦议会通过政治的和立法的手段控制魁北克分离运动提供了重要的可操作空间。

(二) 请求联邦最高法院释法

1998年8月联邦最高法院正式作出“魁北克分离咨询意见书”。该意见书首先阐明了解释法律所需要尊重或遵守的四大原则即联邦主义原则、民主政治原则、宪政主义原则和保护少数原则。联邦最高法院的意见书否定了魁北克单方面从联邦分离的权利;认为魁北克不符合行使民族自决权的任何条件。联邦最高法院也指出,分离的结果必须要得到国际社会尤其是当事国政府的承认。联邦最高法院认为, 在魁北克的单方面分离权问题上, 加拿大国内法与国际法并不存在矛盾。

(三) 联邦议会制定“清晰法案”

加拿大联邦议会制定和通过了“清晰法案”,规定:第一,在 (魁北克) 独立公投举行之前,联邦议会下议院有权对公投的议题是否清晰、明确做出判断;第二, 独立公投举行之后, 联邦议会下议院有权判断赞成独立的投票是否构成了一个“清晰的多数”。此外, 法案还允许联邦议会下议院推翻独立公投的决定, 前提是如果它认为独立公投违反了上述四个原则中的任何一种。

此外, 法案还强调加拿大的所有其他省以及第一民族都参与到有关魁北克分离的协商谈判中,协商谈判达成一致的,还需要修改宪法,等等。总之“清晰法案”对魁北克分离主义设置了种种法律的和政治的关卡,以至于一些评论认为,如果按照“清晰法案”,魁北克的分离主义梦想恐怕永远只能停留在“梦想”中。

(四) 援引保护魁北克境内其他少数族裔权利的原则牵制魁独势力

联邦政府、联邦最高法院以及联邦议会等公开援引保护少数原则来制衡法裔魁北克人。联邦政府作为土著民族权利保护的“受托人”或义务者, 一再警告魁北克分离主义者必须认真考虑和妥善处理居住在魁北克北部的土著民族的诉求。因为联邦政府不仅有义务保护作为少数人的法裔魁北克人, 同样也有义务保护土著少数民族。

加拿大少数民族 (族群) 众多的、权利诉求各异的历史和现状, 使得联邦政府在维护联邦统一和应对少数民族 (族群) 的权利诉求方面, 有了纵横捭阖、权利平衡、权力制衡甚至“以夷制夷”的强大合法性工具。作为少数民族, 法裔魁北克人有自治甚至自决的权利, 但作为魁省境内的主体民族, 法裔魁北克人又承担着保护其境内少数民族 (族群) 的义务。联邦政府正是利用魁北克的这种进退两难之势, 在抑制其分离问题上取得了重要的成功。

(五) 在魁北克实施联邦主义教育项目

联邦政府在推行种种政治的和法律的措施的同时, 还大力在魁北克推行爱国主义教育项目, 这些项目的推行对于宣传联邦主义, 争取魁北克民众的民心起到一定作用。

四、结语

加拿大联邦根据两个族群的自身特点和实际状况, 充分运用加拿大的四个立国原则即联邦主义原则、民主政治原则、宪政主义原则和保护少数原则, 采取有针对性的主权防护措施:针对土著民族争取自治权入宪的特点, 将土著民族的权利诉求牢牢控制在宪法的框架内;通过一系列司法判决限制土著民族 (主权) 权利要求的广度和深度, 严防土著民族的权利诉求溢出联邦国家的主权范围, 同时明确规定加拿大主权不属于开放协商的范围。

针对法裔少数民族还没有加入联邦宪法因而难以用宪法去拘束的实际状况, 加拿大联邦充分四个立国原则, 通过法学家释法, 联邦最高法院解释法律规定, 以及操作性很强的“清晰法案”等司法的和立法的措施, 将魁北克法裔少数民族的权利诉求牢固地拘束在联邦主权允许的范围内。

特别是在应用“保护少数原则”问题上,加拿大政府给魁北克出了一道难以应对的问题:即魁北克在要求联邦尊重其“少数民族”权利的同时, 需要尊重和保障其领土范围内的其他少数族裔的权益, 而其他少数族裔则坚决要求留在联邦内, 如此彻底抽掉了魁北克借助于国际人权法保护少数原则谋求政治独立的底气。

 原载于《学术界》2017年第10期

文章来源:周少青
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